Door '9/11' een nieuwe visie op veiligheid

Donderdag 28 mei 2009
Martin Kuijer

Na de gebeurtenissen van ‘9/11’ denkt menigeen bij het begrip maatschappelijke veiligheid al snel aan de dreiging van terroristische aanslagen.

Terrorismedreiging en de bestrijding daarvan zijn weliswaar geen nieuwe fenomenen 1) maar krijgen in het politieke debat en in de media zoveel aandacht dat anno 2009 menigeen deze associatie zal hebben. Terecht, want niet elke vorm van maatschappelijke (on)veiligheid krijgt in Nederland een instituut als de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb)2). Die aandacht is tevens gerechtvaardigd vanwege de vele innovatieve (en sommigen zullen zeggen: grensverleggende) plannen die werden geïntroduceerd teneinde de veiligheid van de burgers te beschermen.

Innovatief omdat de na ‘9/11’ ontwikkelde veiligheidsvisie zich veel meer dan voorheen toespitst op het voorkomen van gedragingen waardoor de veiligheid van de samenleving in gevaar dreigt te komen. Beleidsmakers zullen niet zozeer geïnteresseerd zijn in afstraffing van daders nadat de terroristische aanslag heeft plaatsgevonden, zij wensen de samenleving te behoeden voor een aanslag waarbij potentieel honderden of duizenden dodelijke slachtoffers kunnen vallen. Alle inzet zal erop gericht zijn de aanslag te voorkomen. Die nieuwe veiligheidsvisie heeft zich ook vertaald in nieuwe wettelijke maatregelen: de strafbaarstelling van de voorbereidingshandeling 3) , de mogelijkheid om financiële tegoeden te bevriezen 4) , en de inzet van bestuurlijke maatregelen zoals een meldplicht, een contactverbod of een gebiedsverbod bij personen die nog niet in strafrechtelijke zin ‘verdacht’ worden van het beramen van terroristische aanslagen 5) . De nadruk is met andere woorden komen te liggen op de fase voordat een strafbaar feit zich heeft voorgedaan.

De bestrijding van terrorisme en de daaraan gekoppelde veiligheidsvisie hebben ook op een andere wijze de opkomst van een nieuw fenomeen ingeleid. Traditioneel beschermen wij de maatschappelijke veiligheid primair door middel van het strafrecht. Maar het strafrecht is eigenlijk ongeschikt in deze nieuwe veiligheidsvisie. Het strafrecht is hét instrument om ex post facto, ná het begaan van een bepaalde gedraging, af te straffen. Het is ongeschikt om in te zetten in de fase voordat een strafbare gedraging heeft plaatsgevonden. De wetgever heeft dit weliswaar proberen op te lossen door de grens van het strafrecht op te rekken naar de voorbereidingsfase, maar dit kan niet verhullen dat het strafrecht een beperkte waarde heeft in deze veiligheidsvisie. En dus zien we de opkomst van het bestuursrecht, zoals de hierboven genoemde bestuurlijke maatregelen. Maatregelen die kunnen worden ingezet voordat sprake is van een strafrechtelijke verdenking tegen een bepaalde persoon. Het risico van deze ontwikkeling is uiteraard dat in deze bestuurlijke context de waarborgen voor de persoon in kwestie (de ‘verdachte’ om het zo maar te zeggen) beduidend minder zullen zijn dan in de strafrechtelijke context, die van oudsher gericht is op een hoog niveau van rechtsbescherming.
De gebeurtenissen van ‘9/11’ hebben ons aangezet tot een nieuwe visie op veiligheid. Meer gericht op preventie dan afstraffing. Meer gericht op het bestuursrechtelijke instrumentarium dan op het traditionele strafrecht. Dat zijn ontwikkelingen waarover het Innovatieplatform SPV graag meedenkt.

Daarbij hanteert het Innovatieplatform SPV een ruime interpretatie van maatschappelijke veiligheid. Een gevoel van (on)veiligheid zal vaak gerelateerd zijn aan meer dagelijkse situaties: veiligheid op school, veiligheid op straat, ‘kleine’ ergernissen zoals diefstal, vernieling en overlast, de aarzeling van veel oudere mensen om ’s avonds nog de trein te nemen, de twijfels over de betrouwbaarheid van transacties via het internet, et cetera.

Ook deze vormen van onveiligheid vragen innovatieve oplossingen. Ik noem (niet limitatief) een drietal uitdagingen.

De eerste uitdaging heeft betrekking op de handhaving. We zien steeds vaker dat bij de handhaving van maatschappelijke veiligheid een beroep wordt gedaan op andere partijen dan overheidsinstanties. De discussie rondom BID’s (Business Improvement Districts) kan als voorbeeld dienen. Teneinde de veiligheid in winkelcentra te vergroten, wordt in toenemende mate gekeken naar de ondernemers die gevestigd zijn in dat winkelcentrum. Dit roept nieuwe vragen op, zoals de financiering van deze vorm van handhaving (het bedrijfsleven of de gemeenschap) en de aansprakelijkheid voor eventuele excessen in de handhaving.

De tweede uitdaging heeft betrekking op het internationale karakter van sommige bedreigingen. Het is maar de vraag of nationale instanties nog wel in staat zijn om bepaalde bedreigingen van maatschappelijke veiligheid effectief te bestrijden. Denk bijvoorbeeld aan alle criminaliteit die gerelateerd is aan het internet. Dergelijke vormen van criminaliteit kunnen alleen maar in een internationaal samenwerkingsverband worden aangepakt. Dit roept echter een andere vraag op, namelijk of die internationale rechtsorde afdoende ‘volgroeid’ is om een fatsoenlijke rechtsbescherming te bieden aan de verdachte. Ik noemde hierboven al de zogenoemde bevriezingslijsten. Het bevriezen van financiële tegoeden kan alleen maar effectief worden aangepakt in een internationale setting. Maar de internationale rechtsorde is wezenlijk anders dan onze nationale rechtsstaat: er is geen parlementaire controle en het is zelfs niet altijd gezegd dat effectieve rechterlijke toetsing mogelijk is tegen een besluit om een bepaalde persoon op een bevriezingslijst te plaatsen. Dit beïnvloedt de positie van een verdachte wezenlijk.

De derde uitdaging heeft betrekking op zogenaamde 12-minners die verantwoordelijk zijn voor een substantieel gedeelte van maatschappelijke overlast, maar die niet strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor hun daden. Hoe moet een samenleving optreden tegen dit soort overlast? Moeten nieuwe wettelijke bevoegdheden worden geïntroduceerd?

Veiligheid is een begrip met een veelheid aan facetten. Van staatsveiligheid in geval van terroristische dreiging tot de veiligheid in de buurt bij ‘kleine’ ergernissen. Bedreigingen van die maatschappelijke veiligheid kennen derhalve vele verschijningsvormen die met de tijd veranderen. Bestrijding van die bedreigingen vraagt zodoende telkens om nieuwe oplossingen, waarbij het onvermijdbaar is dat die innovatieve oplossingen zelf vragen oproepen over bijvoorbeeld de relatie tot fundamentele rechtsnormen zoals privacy. Het Innovatieplatform SPV wil een bijdrage leveren aan zowel de zoektocht naar die innovatieve oplossingen als aan het beantwoorden van de vragen die een dergelijke innovatieve veiligheidsvisie oproept.

Martin Kuijer 


1) Zie daarover meer uitgebreid mijn oratie Van Lawless naar een rechtmatige bestrijding van terrorisme, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2005 (ISBN: 90 5850 170 1).
2) Nog afgezien van het feit dat volgens een voorlichtingscampagne van het Rijk dagelijks 200.000 personen in Nederland bezig zijn met de bestrijding van terrorisme.
3) Stbld. 1994, 60. Wet van 27 januari 1994 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht inzake algemene strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen. 
4) Sinds 2001 maakt de Europese Unie gebruik van een aantal ‘bevriezingslijsten’, waar personen en organisaties op staan waarvan de financiële tegoeden moeten worden bevroren teneinde financiering van terreuracties te voorkomen. In de praktijk wordt van drie bevriezingslijsten gebruik gemaakt. De eerste lijst is vastgesteld door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties; het betreft personen en organisaties die verbonden zijn aan de Taliban en Al Qaida (lijst 1). De twee andere lijsten zijn vastgesteld door de EU zelf en zijn tot stand gekomen als gevolg van een resolutie van de Veiligheidsraad, waarin lidstaten in algemene zin worden opgeroepen personen en organisaties die terrorisme financieren financieel te bevriezen. De externe EU-lijst (lijst 2) bevat personen en organisaties van buiten de Unie. De interne EU-lijst (lijst 3) bevat Europese personen en organisaties.
5) TK vergaderjaar 2005-2006, 30 566, nr. 2, Regels inzake het opleggen van beperkende maatregelen aan personen met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid en inzake het weigeren of intrekken van beschikkingen met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid (Wet Bestuurlijke Maatregelen Nationale Veiligheid).