door: Hans van Kastel

Speltip 6: ‘Spreid je winkansen’ ?

De monopoliepositie van Holland Casino

Het Nederlandse kansspelbeleid is restrictief omwille van:

• het tegengaan van gokverslaving
• het beschermen van de consument
• het tegengaan van criminaliteit en illegaliteit

Bij het Nederlandse casinobeleid vertaalt de restrictieve aard van het beleid zich in een monopoliepositie voor Holland Casino. Het tegengaan van gokverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van criminaliteit en illegaliteit worden door het Europees Hof van Justitie erkent als dwingende redenen van algemeen belang, waardoor het gerechtvaardigd is dat Nederland bepaalde Europese rechten beperkt. Op de Nederlandse casinomarkt is door de monopoliepositie van Holland Casino namelijk geen sprake van de vrijheid van vestiging en het vrijelijk verrichten van diensten.

Argumenten pro het huidige beleid
Het belangrijkste argument voor de monopoliepositie is dat de overheid snel en makkelijk kan interveniëren, waardoor de kansspelproblematiek beheersbaar is en blijft. Dit argument wordt ondersteund door onderzoek van de Bruin en collega’s (2001) waaruit blijkt dat het Nederlandse kansspelbeleid effectief is aangaande het doel ‘het tegengaan van kansspelverslaving’ (de Bruin et al. 2001). Daarnaast stelt het Ministerie van Justitie dat meer aanbieders meer concurrentie als gevolg heeft en dat leidt tot meer gokverslaving.
De redenatie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in het CFR-arrest lijkt de leidraad. De ABRvS stelt dat een éénvergunningstelsel in beginsel een geschikt middel is om de gestelde doelen te bereiken. Dat andere stelsels ook geschikt zouden kunnen zijn, doet daar niets aan af (ABRvS 14 maart 2007, 200600283/1). Afgevraagd kan worden of een systeem waarbij kan worden aangetoond dat het effectief is, vervangen moet worden door een ander systeem.

Contextuele veranderingen
De status quo handhaven lijkt dus opportuun. Er zijn echter veranderingen opgetreden binnen de Nederlandse samenleving en wereldwijd die moeilijk te verenigen zijn met de status quo van het Nederlandse casinobeleid. Kingma (2008) stelt dat door de opkomst van de postmoderne consumptiemaatschappij gokken een geaccepteerde besteding van de vrije tijd is geworden. Tevens zijn er sinds de inwerkingtreding van de Wok in 1964 nog andere beleidscontextuele veranderingen geweest. In de twintigste eeuw is er een verandering in denken ontstaan: van government naar governance (Pierre & Peters 2000). Daarbij is een einde gekomen aan de volgzaamheid en de gezagsgetrouwheid van burgers (Bovens et. al. 2001). Dit komt onder meer doordat burgers eigenwijzer en meer geïndividualiseerd zijn en doordat bedrijven machtiger zijn geworden (Noordegraaf 2004). De staat wordt zowel van bovenaf (Held & McGrew 2000) als van onderuit (Beck 1997) uitgehold. Ook is er een wereldwijde expansie, liberalisering en virtualisering van gokmarkten (Kingma 2008). Nederland is niet meer in staat om zich, door middel van haar landsgrenzen, af te sluiten van buitenlandse aanbieders.

Monopoliepositie is relatief
Daarnaast is de monopoliepositie van Holland Casino relatief. Ondanks de oorspronkelijke taak van Holland Casino dat het tafelspelen moet aanbieden en dat Holland Casino dat als enige mag doen, heeft Holland Casino concurrentie. Slechts als mensen fysiek deel willen nemen aan tafelspelen zijn zij gebonden aan Holland Casino. Als het criterium ‘fysiek’ afwezig is, kunnen mensen ook via internet deelnemen aan tafelspelen. Ook worden de amusementcentra een steeds aantrekkelijker alternatief, omdat zij ‘upgraden’. De Bruin en collega’s (2001) stellen dat door de verschillen in preventiebeleid tussen Holland Casino en de amusementcentra er een verschuivingeffect van Holland Casino naar de amusementcentra optreedt die wordt versterkt door de toenemende productnivellering. Daardoor kunnen de amusementcentra het preventiebeleid van Holland Casino ondermijnen.

Inspelen op contextuele veranderingen
Het Nederlandse casinobeleid is in grote lijnen hetzelfde gebleven, ondanks dat de beleidscontext is veranderd. Om als staat in te spelen op beleidscontextuele veranderingen behandelen Pierre & Peters (2000) onder andere de volgende mogelijkheid: de staat kan de directe controle weer opeisen of de staat laat andere regiems regeren. De controle weer volledig opeisen lijkt geen mogelijkheid. Het lijkt praktisch onmogelijk de amusementcentra te monopoliseren en juridisch is het onduidelijk of een gemonopoliseerd internetaanbod stand houdt. Het laten regeren van andere regiems door middel van een licentiesysteem lijkt wel mogelijk. De schijn van belangenverstrengeling wordt daarmee weggenomen en er kan legaal aanbod ontstaan op internet.
Afgevraagd kan echter worden wat het voordeel is van een licentiesysteem voor de bescherming van de consument, het tegengaan van gokverslaving en het tegengaan van criminaliteit en illegaliteit. Als de beleidscontext blijft zoals die bestaat, lijkt het niet opportuun om het kansspelbeleid en de kansspelwetgeving aan te passen zodat er een licentiesysteem mogelijk is. Ook hier geldt de redenatie van de ABRvS: een éénvergunningstelsel is in beginsel een geschikt middel om de gestelde doelen te bereiken. Dat andere stelsels ook geschikt zouden kunnen zijn doet daar niets aan af (ABRvS 14 maart 2007, 200600283/1).

De toekomst?
Vanuit de gedachte ‘never change a winning team’ ligt het voor de hand het bestaande casinobeleid te continueren. Maar het is niet duidelijk of de monopoliepositie van Holland Casino op termijn houdbaar blijft. Ook is niet duidelijk of een licentiesysteem eenzelfde mate van beheersbaarheid kan waarborgen en of meer concurrentie leidt tot meer gokverslaving. Dit zijn cruciale vraagstukken voor de toekomst van het Nederlandse kansspelbeleid, waar ook onder de direct betrokkenen geen consensus over is. En wat gebeurt er als in de toekomst andere aanbieders overtuigend aantoonbaar kunnen maken dat ook zij gokverslaving tegengaan, de burger beschermen en criminaliteit en illegaliteit tegengaan? Afgevraagd kan worden of in een dergelijke situatie de monopoliepositie van Holland Casino geen schending van het Europese recht is dat verder strekt dan noodzakelijk is voor de te bereiken doelen.
Volgens de ‘speltips’-campagne van Holland Casino luidt speltip zes: ‘spreid je winkansen’. Door de kansen te spreiden wordt er in een gunstig scenario weliswaar minder gewonnen, maar er wordt in een ongunstig scenario ook minder verloren. Door het gehele (monopolistische) casinobeleid in te zetten op Holland Casino spreidt de Nederlandse overheid haar winkansen niet. Mogelijke toekomstige veranderingen in de beleidscontext kunnen het huidige Nederlandse casinobeleid verder onder druk zetten. Blijft het Hof als croupier dan de ‘monopolienummers’ draaien of draait het dan de ‘vrije markt-nummers’? Als de Nederlandse overheid verkeert gokt, dan is de Nederlandse casinomarkt daar niet op voorbereid. Moet de Nederlandse overheid niet haar winkansen spreiden door niet alles op één kleur zetten?